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Transcript

El Problema de la Deforestación

La Tala Ilegal y la deforestación

La deforestación y los commodities

Las voces de la deforestación

La deforestación en el mundo

Causas y efectos

La deforestación en Argentina

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El problema de la deforestación por Sarah Lilian Burns se distribuye bajo una Licencia Creative Commons Atribución 4.0 Internacional.

Gobernanza Forestal Internacional

Un poco de historia

La certificación forestal

Reduciendo la deforestación importada

La madera legal

Los mecanismos REDD+

FLEGT y la legalidad

Estándares Internacionales del Manejo Forestal Sustentable Sarah Lilian Burns Introducción Los bosques y su manejo han estado en la agenda política internacional por varias décadas. Desde pricipios de la década de 1980 la preocupación internacional por la deforestación, principalmente en los países del trópico, junto con la degradación y pérdida de bosques templados y boreales, llevó a que los países desarrollados del hemisferio norte junto con organizaciones no gubernamentales comenzaran a forjar la idea de un tratado internacional legalmente vinculante como una especie de convención internacional de los bosques que promoviera el manejo forestal sustentable en todo el globo. Como resultado, y tras arduas negociaciones, la cumbre de Rio concluyó con la aprobación de los Principios Forestales, de carácter no vinculante asi como la redacción del capitulo 11 de la Agenda 21. Como ya se describió en el capitulo 1, estos dos documentos fueron acompañados con la creación en 1995 del Panel Forestal Intergubernamental, con un mandato limitado por 2 años al que le siguió el Foro Forestal Intergubernamental en 1997, también con un mandato de 2 años. En conjunto estos dos procesos ad hoc redactaron más de 280 propuestas de acción para lograr el “manejo, conservación y desarrollo sustentable de todos los tipos de bosques”. Finalmente, en el año 2000 se creó el Foro Forestal de las Naciones Unidas (UNFF por sus siglas en inglés), como un cuerpo subsidiario del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) que debía facilitar los esfuerzos nacionales para implementar el manejo forestal sustentable asi como coordinar los instrumentos, organizaciones e instituciones internacionales con mandatos forestales. En abril de 2001, y como apoyo al Foro, se estableció la Asociación de Colaboración en materia de Bosques (ACB), logrando la aprobación en 2007 del ya mencionado “Instrumento sin Fuerza Jurídica Obligatoria para Todo Tipo de Bosques”. Este documento se puede considerar como el primer resultado de los esfuerzos estatales para lograr un régimen forestal internacional. En abril de 2017, la Asamblea General de la ONU aprobó, por recomendación del ECOSOC, el Plan estratégico de las Naciones Unidas para los bosques 2017-2030, desarrollado por el UNFF (ECOSOC 2017). Este primer plan estratégico establece 6 objetivos forestales mundiales de carácter voluntario y 26 metas que deberían ser alcanzadas en el 2030 (ECOSOC 2017). Estos objetivos proponen: 1. Invertir el proceso de pérdida de la cubierta forestal en todo el mundo mediante el manejo forestal sustentable; 2. Potenciar los beneficios económicos, sociales y ambientales de los bosques; 3. Aumentar considerablemente la superficie de los bosques protegidos de todo el mundo y la superficie de los bosques bajo manejo forestal sustentable; 4. Aumentar los recursos financieros para el manejo forestal sustentable y la investigación; 5. Promover marcos de gobernanza para poner en práctica el manejo forestal sustentable y contribuir con los objetivos de desarrollo sostenible (ODS); y 6. Mejorar la cooperación, la coordinación, la coherencia y las sinergias en las cuestiones relacionadas con los bosques a todos los niveles, entre actores gubernamentales y privados. Los bosques como bienes públicos Las diversas inicitativas internacionales que buscan regular el manejo de los bosques se basan principalmente en la clasificación de los bosques como patrimonio mundial, apelando a la dependencia de la población mundial a ciertas funciones de los mismos. Sin embargo, esta percepción tiene poco respaldo en la legislación internacional y ha sido ampliamente rechazada por la mayoría de los países, apoyados en la ley ambiental internacional, que reconoce a los bosques bajo jurisdicción nacional. Los derechos de propiedad de los bosques determinan el poder de toma de decisiones sobre los mismos. Mientras que la propiedad privada está claramente especificada, con garantias y exclusividad para los propietarios, la propiedad pública es más vaga y no exclusiva (Gibson et al. 2000). Los economistas han desarrollado una clasificación de los bienes y servicios en función de dos variables: exclusión y rivalidad. La rivalidad determina que el consumo de un bien por parte de un individuo reduce la disponibilidad del mismo para otros individuos. Por su parte, la exclusión hace referencia a la posibilidad de prevenir que otros individuos hagan uso del recurso. En ese sentido, los bienes privados son aquellos bienes rivales y excluibles mientras que los bienes públicos son aquellos que no son rivales ni excluibles. Como sostiene McKean (2000) gran parte de los debates teóricos sobre los derechos de propiedad de los recursos se han centrado en estas dos categorías, ignorando las otras dos categorías que surgen naturalmente de esta tipología (Tabla x). Por un lado existen los bienes y servicios que son excluibles pero no rivales, a los que se conoce como bienes club, ya que al igual que en los clubes deportivos, con el pago de una membresía se obtiene el permiso de uso. Por el otro lado se encuentran los bienes y servicios rivales que no son excluibles. Dentro de esta categoría se encuentran dos tipos de bienes y servicios, los de acceso libre o res nullius que no pertencen a nadie pero son susceptibles de agotarse; y los bienes y servicios públicos impuros que frente a una alta demanda pueden tener que racionarse o presentar listas de espera para su uso (Humphreys 2006). Dentro de estas categorias ampliamente subanalizadas, el mayor problema se observa en los de acceso libre que son faciles de agotarse y dificiles de excluir, donde se ubican la mayor parte de los recursos naturales, incluyendo a los bosques. Si bien tanto la rivalidad como la exclusión se han tomado como variables dicotómicas, ambas pueden ser consideradas como polos extremos de un continuo y como consecuencia, los limites en las cuatro categorías de bienes y servicios deben considerarse como límites permeables. Del mismo modo, la clasificación de los distintos bienes y servicios según estas variables también es bastante permeable. Por un lado, los bosques proveen una enorme variedad de bienes y servicios. El aprovechamiento de los mismos para la obtención de madera, frutos y otros productos forestales no madereros es un claro ejemplo de la clasificación de los mismos como bienes privados. Sin embargo, los bosques también ofrecen diversos bienes y servicios públicos, tanto puros como impuros, a diferentes escalas, como la protección de cuencas a escala local y/o nacional y la conservación de la biodiversidad y secuestro de carbono a escala global. A través del desarrollo de políticas de distintos niveles (internacionales, nacionales, locales) los bosques, y los bienes y servicios que derivan de ellos, pueden ser tratados tanto como patrimonio mundial hasta como recursos privados. Un ejemplo que puede analizarse es el desarrollo de áreas forestales protegidas, las cuales pueden variar en su rivalidad y exclusión. En los casos en los que es necesario el pago de una entrada para su acceso quedan entonces definidas como bienes club (cuadrante 2), mientras que si el acceso es libre para toda la población estamos en un caso de bienes de acceso libre (cuadrante 4). En los casos en los que la seguridad de estas áreas no se implementa, pudiendose desarrollar su aprovechamiento desregulado, las mismas toman un caracter de res nullius que puede llevar a su agotamiento (cuadrante 3) (Humphreys 2006). A nivel global, y de la mano del neoliberalismo promoviendo nuevas fuerzas de mercado y derechos de propiedad privada en áreas donde antes no existian, los diversos gobiernos nacionales han unido esfuerzos en el desarrollo de distintas iniciativas globales con la idea que las fuerzas de mercado garantizaran la provision de bienes comunes globales de manera más eficiente, promoviendo la creación de nuevos mercados ambientales. Para poder crear estos mercados primero es necesario crear derechos de propiedad, como fue el caso de los derechos de propiedad intelectual que permitieron el desarrollo de patentes, un bien club al que se accede mediante el pago de regalias, estrechamente vinculado al Convenio de Diversidad Biológica y los derechos de emisiones, un bien privado asociado a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (Humphreys 2006). La escala a la cual se obtienen los beneficios de cada bien determina quienes son los encargados de su regulación. Tabla 1. Tipología de Bienes y Servicios. Exclusión Fácil Exclusión Dificil Rival Privados Madera Frutos y otros PFNM Permisos de emisión de Carbono Libre Acceso – Res nullius Areas protegidas sin entrada regulada Atmosfera como sumidero de carbono No Rival Club Patentes de propiedades de especies forestales Areas protegidas con entrada regulada Públicos Diversidad biológica Protección de cuencas Polinización Areas protegidas de acceso libre Taxonomía de bienes y servicios provenientes de los bosques en función de su rivalidad y exclusión. Adapatado de McKean (2000) y Humphreys (2006). El (complejo) régimen forestal internacional A mediados de los 1990´s, tras las negociaciones de la cumbre de Rio, la falta de un único acuerdo internacional que regulara los bosques y su manejo quedó en evidencia, dando lugar a un complejo régimen forestal internacional, compuesto por múltiples instrumentos propuestos por una gran variedad de actores gubernamentales y privados. Si bien existen numerosas deficiniciones de regimen internacional, la más utilizada en el ámbito de las relaciones internacionales y las ciencias políticas es la de Krasner (1982). Este autor define un régimen internacional como “un conjunto implícito o explícito de principios, normas, reglas y mecanismos de toma de decisión en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores, en un ámbito determinado de las relaciones internacionales”. Un análisis de la evolución histórica del abordaje de los bosques en la agenda política internacional permite identificar cuatro etapas de desarrollo. La primera etapa, pre-1990 se caracteriza por un paradigma de regulación para la utilización, con una visión de los bosques como productores de bienes, principalmente madera. Despues de 1990, entrando en la era de Rio y post-Rio se puede observar un cambio marcado en este paradigma, cuando los bosques entran en la agenda ambiental de la ONU siendo reconocidos como un tema en si mismo, con la necesidad de ser considerados más alla de los ambitos de su explotación y enfatizando en su conservación. El siguiente periodo, entre el 2000 y 2007 se caracteriza por un aumento en el desarrollo de nuevos procesos aislados que intensifican la estructura fragmentada del regimen forestal internacional. Estos procesos continuan hoy en dia dejando en evidencia que el regimen forestal internacional es dinámico, evolucionando constantemente con nuevas declaraciones y acuerdos. Si bien la mayoria de estos nuevos instrumentos no son especificamente forestales, se relacionan de alguna manera al manejo de los bosques, tal es asi que tanto la Convención de Cambio Climatico (UNFCCC) como el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), abordan cada vez más a los bosques y su manejo. De acuerdo con Humprheys (2006) el régimen forestal internacional posee un conjunto de instrumentos que pueden clasificarse en: Instrumentos normativos duros de carácter vinculante, como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), el Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT) y la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES); Instrumentos normativos blandos sobre bosques, como los Principios Forestales de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED), Agenda 21 Capitulo 11, las propuestas de acción del Panel Intergubernamental de Bosques y del Foro Intergubernamental de Bosques y las resoluciones del Foro de las Naciones Unidas de Bosques (UNFF) como el instrumento sin fuerza juridica obligatoria sobre todos los tipos de bosques del 2007; Instrumentos privados, como la cadena de custodia legal del Forest Stewardship Council (FSC) y los principios de manejo forestal del FSC. Formalmente, los regimenes internacionales buscan identificar problemas de interés internacional y formular contribuciones basadas en objetivos para resolver esos problemas, mediante el desarrollo de políticas. Desde sus comienzos, el régimen forestal internacional tiene entre sus objetivos centrales resolver el problema de la deforestación y la degradación de los bosques tropicales, en torno al cual se desarrollaron un gran número de inicitativas. De acuerdo a Rodríguez Fernandez-Blanco et al. (2019) hasta el año 2012 el régimen forestal internacional estaba compuesto por 41 inicitativas globales relacionadas con los bosques, procedentes principalmente de seis sectores políticos como el comercio, el medio ambiente, los derechos humanos, la industria, la silvicultura y la agricultura, siendo incluso este número aún mayor en la actualidad. Si bien el número y la diversidad de estas iniciativas son altos, el régimen forestal internacional ha sido caracterizado como débil, fragmentado e ineficiente (Dimitrov 2005, Humphreys 2006, Rodríguez Fernandez-Blanco et al. 2019). Tal es asi, que algunos autores como Dimitrov (2005) lo definen como un “no régimen”, argumentando que los diferentes países llegaron a un consenso para no tener un tratado formal y establecer en su lugar instituciones no vinculantes, débiles y vacías, que pudieran responder a diversos intereses. La complejidad que se observa a nivel internacional coincide con la complejidad a nivel nacional con la que interactúan. Como resultado, la llamada gobernanza forestal es ejercida por redes políticas policéntricas complejas, en las que participan actores gubernamentales y no gubernamentales de distintos niveles, internacional, nacional y subnacional, procedentes de diferentes sectores políticos (Maryudi et al. 2018). Según Giessen y Buttoud (2014) la gobernanza forestal se refiere a “todos los arreglos institucionales formales e informales, públicos y privados, las interacciones sociales que se producen en ellos y sus efectos en los bosques". En este marco, los diferentes actores políticos, definidos como cualquier entidad –humana- que tenga un interés definido y la posibilidad de influir en una política" (Schusser et al. 2016), utilizan ciertas técnicas de gobernanza o instrumentos de política, para lograr un cambio individual o social. Retomaremos el concepto de actor y su clasificación en el capítulo XX. En términos generales, las políticas pueden definirse como planes de acción formulados para resolver un problema de la agenda política. En ese marco, la política forestal se ocupa de una multitud de problemas relacionados a los bosques que implican complejas interdependencias de actores y de recursos, en torno a las cuales se forman redes políticas multinivel (Angst y Fischer 2020). Los problemas políticos, definidos como elementos que especifican el contenido de una interacción o negociación política entre actores, pueden determinar el contenido con el que se relacionan las actividades de gobernanza (Angst y Fischer 2020). Dentro de cada problema concreto, las políticas constan de objetivos, instrumentos y una configuración precisa de estos instrumentos (Hall 1993). Los objetivos de las políticas pueden definirse como metas explícitas de amplio alcance, intenciones o propósitos que rigen el desarrollo de las políticas, como por ejemplo, reducir la deforestación y la degradación de los bosques (Howlett et al. 2015). La formulación de soluciones para alcanzar estos objetivos requiere el uso de herramientas específicas o instrumentos de política con los que los actores pretenden cambiar el comportamiento de otro actor o de la sociedad (Howlett et al. 2015). Por lo tanto, los instrumentos políticos pueden definirse como técnicas de gobernanza utilizadas con el fin de lograr las ambiciones políticas deseadas (Howlett et al. 2015). En función de los recursos movilizados, los diferentes instrumentos pueden clasificarse en legislativos y reglamentarios, económicos y fiscales, incentivos, información y normas de buenas prácticas, cada uno de los cuales implica un tipo diferente de relaciones políticas y de legitimidad (Krott 2005). Los agentes encargados de la aplicación tienen que elegir entre este conjunto de instrumentos políticos disponibles, lo cual puede ser tan polémico como la elección de la propia política (Howlett et al. 2015). Las opciones de instrumentos políticos tienden a cambiar con el tiempo, observandose una tendencia en las últimas décadas hacia el aumento de la privatización, la desregulación y las herramientas no gubernamentales (Howlett et al. 2015). Sinergias y conflictos en el régimen forestal internacional Según Biermann et al. (2009), la fragmentación de los regimenes internacionales puede resultar en procesos sinérgicos, cooperativos o conflictivos. El análisis de los elementos que componen el régimen forestal internacional realizado por Rodríguez Fernández-Blanco et al (2019) identificó que cada uno de los 41 elementos institucionales muestran múltiples sinergias formales y programáticas con muchos de los demás elementos. Sin embargo, al analizar más detalladamente, los autores encontraron que esta aparente sinergia se debe principalmente a la gran abundancia de elementos institucionales muy generales, pobres en contenido, inespecíficos, no concretos, pero de alto nivel y políticamente muy visibles. Esto incluye, por ejemplo, la Agenda 21, las Declaraciones de Río y de Río+20, la Declaración de la Cumbre Mundial de 2005, así como los Principios Forestales de Río y las 178 propuestas de acción del Panel Intergubernamental de Bosques y del Foro Intergubernamental de Bosques. Al analizar los objetivos e instrumentos de cada uno de los elementos del régimen, Rodríguez Fernández-Blanco et al (2019) encontraron que estos elementos generales presentan frecuencias notablemente altas de sinergias programáticas formales con otros elementos institucionales del régimen forestal internacional. En particular esto se observa al analizar los objetivos y no tanto entre los instrumentos de los elementos, que raramente se encuentran desarrollados. En este contexto, conceptos amplios y raramente definidos como Desarrollo Sustentable o Manejo Forestal Sustentable pueden funcionar como una "fórmula vacía" (Krott 2005), que conlleva a una serie de no-decisiones sobre aspectos conflictivos de fondo. De este modo se posibilita un acuerdo consensuado sobre estos elementos en las altas esferas políticas, salvaguardando que los mismos puedan ser posteriormente personalizados por actores nacionales poderosos. Es decir, que cuanto más amplio e inespecifico es formlamente el alcance de un elemento institucional, más sinergias potenciales se observan en su programa. De manera informal, sin embargo, esos elementos excesivamente sinérgicos del régimen forestal internacional están tan poco equipados en términos de mandatos y objetivos mensurables así como de medios materiales para su implementación y otras capacidades, que es poco probable que desarrollen alguna capacidad significativa, es decir, persuasiva, y por tanto potencialmente conflictiva o sinérgica (Rodríguez Fernández-Blanco et al 2019). De manera opuesta a las relaciones sinergicas, cuanto más concretos son los objetivos e instrumentos de un elemento institucional, más conflictivo es con otros elementos, incluso desde el momento de su formulación. Rodríguez Fernández-Blanco et al (2019) encontraron conflictos claros en al menos cuatro aspectos. En primer lugar, los autores identificaron conflictos entre los elementos relacionados con el libre comercio, como el GATT de la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIPS) de la OMC, así como el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales (ITTA), por un lado, y los elementos de conservación de la biodiversidad, las especies y los hábitats, como CITES y CDB, por otro. En segundo lugar, se encontraron fuertes conflictos entre los objetivos e instrumentos formales de los elementos que apoyan explícitamente los derechos y funciones de los pueblos originarios como actores cívicos y los que fortalecen explícitamente a los actores gubernamentales nacionales. Como ejemplos se pueden mencionar el instrumento sin fuerza juridica obligatoria sobre todos los tipos de bosques del 2007 de UNFF y el CDB, ambos elementos impulsados por los Estados, que entran en conflicto con los objetivos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), así como los elementos de la ONU sobre pueblos originarios que, especialmente en los entornos poscoloniales, pretenden proporcionar a los grupos cívicos derechos de propiedad de la tierra, lo que inevitablemente se produce a costa de los gobiernos. En tercer lugar, Rodríguez Fernández-Blanco et al (2019) identificaron claros conflictos entre todos los elementos vinculados a REDD+ (por ejemplo UN-REDD o el Fondo Verde para el clima), cuyo objetivo es reducir la deforestación para obtener créditos de carbono, convirtiendo los bosques en unidades de carbono comercializables (McDermott 2014), y los sistemas de certificación forestal establecidos como FSC y PEFC, que promueven el manejo forestal sustentable basado en objetivos e instrumentos más amplios. Por último, los conflictos no solo se observan entre elementos del regimen, sino que dentro de un mismo elemento se pueden identificar conflictos entre algunos objetivos e instrumentos. Estos conflictos de objetivos internos se observaron por ejemplo en el instrumento sin fuerza juridica obligatoria sobre todos los tipos de bosques del 2007 de UNFF y dentro del CDB. Según el analisis realizado por Rodríguez Fernandez-Blanco et al (2019) el CDB es el elemento más conflictivo, demostrando que los conflictos surgen entre aquellos elementos que son más claros en sus planteamientos, y al mismo tiempo pretenden lo contrario. A modo de ejemplo, el CDB pretende ser una política de conservación potente, por lo que encuentra campos de conflicto con aquellos elementos institucionales centrados en el manejo forestal sustentable. Sin embargo, la fuerza del CDB como política internacional de conservación puede ser muy cuestionada al observar sus objetivos conflictivos, declarando como meta principal "la conservación de la diversidad biológica" y a su vez "el uso sostenible de sus componentes" (CDB 1992). La implementación del régimen forestal internacional A finales de la década de 1990 y principios de 2000 diversos grupos de investigadores provenientes de las relaciones internacionales (e.g. Hovi et al 2003, Young 2003, Underdal 2004) buscaron evaluar la efectividad de los regimenes internacionales y sus consecuencias en los niveles locales, examinando los cambios de comportamiento y las contribuciones a la resolución de los problemas que se planteaban solucionar. Este enfoque, sin embargo, fue apliamente cuestionado, entre otras cosas, por centrarse principalmente en los acuerdos formales, ignorando así los acuerdos que dependen más intensamente de los aspectos informales (Bernstein y Cashore 2012). Otra gran crítica al análisis de la efectividad de los regimenes se relaciona con las metodologías aplicadas para su medición, incluyendo la intepretación de los indicadores cuantitivos ultizados. Esto en parte se debe a la dificultad de establecer relaciones de causalidad entre las iniciativas internacionales y los cambios observados a nivel nacional o local. Como un ejemplo se puede mencionar la cantidad de áreas protegidas que un país ha establecido hipotéticamente gracias a los regímenes internacionales de biodiversidad. Este indicador por si solo no es capaz de revelar las políticas detalladas y los procesos de negociación entre los actores internacionales y nacionales, así como entre los múltiples actores a nivel nacional y subnacional. Como resultado, en el analisis de la efectividad, la interfaz entre los actores y las instituciones internacionales y nacionales, en la que se negocian las especificidades de cada país, permanece como una caja negra en la que se ignora el papel de los actores nacionales a la hora de la implementación de los acuerdos internacionales (Giessen en prensa). Sin embargo, las administraciones públicas nacionales han sido identificadas como actores claves en la traducción de las políticas internacionales a los diversos contextos nacionales (Burns y Giessen 2016, Giessen en prensa). Los regimenes internacionales no surgen por generación espontanea, sino que son creados justamente por los diferentes actores nacionales a través de sus políticas de relaciones exteriores, estableciendo la agenda internacional (Burns et al. inédito). Durante la formación del régimen, estos actores aportan recursos esenciales y formulan los diversos elementos de los regímenes en nombre de los Estados que representan. Además, las administraciones nacionales desempeñan un papel destacado en la formulación de las políticas reales en el marco de un régimen, así como durante la aplicación de esas mismas políticas. Por último, son claves para provocar las consecuencias internas, el cambio de políticas y los efectos a través de la implementación nacional (Giessen en prensa). En el capítulo XX se abordará nuevamente a las administraciones públicas, detallando sus características y su rol en el desarrollo de políticas. En el marco de los nuevos y complejos acuerdos de gobernanza mundial, Bernstein y Cashore (2012) propusieron un cambio de enfoque, dejando de lado el analisis de la efectividad de los régimenes y en cambio analizando su influencia. Según los autores, los medios por los que los regímenes internacionales ejercen su influencia a nivel nacional pueden clasificarse en "cuatro vías de influencia, cada una con su propia lógica causal: las normas internacionales (basado en el enfoque tradicional de la literatura sobre la efectividad del régimen); las normas y el discurso internacionales; la creación de mercados o las intervenciones en ellos; y el acceso directo a los procesos políticos nacionales" (Bernstein y Cashore 2012, 587). La vía de las normas internacionales hace referencia a los tratados internacionales legalmente vinculantes, los acuerdos comerciales o las políticas de organizaciones internacionales poderosas. La vía de las normas y el discurso internacionales se refiere a instrumentos no vinculantes como por ejemplo la información y el simbolismo. La vía de la creación o las intervenciones en los mercados se refiere a la utilización de los mercados para introducir cambios en las políticas nacionales. Por último, la vía de acceso directo se refiere a la influencia mediante la financiación directa, la educación, la formación, la asistencia y la creación de capacidades (Bernstein y Cashore 2012). Estas vías no necesariamente funcionan aisladas, sino que es "la interacción de mecanismos y procesos, a veces a lo largo de múltiples vías, lo que crea la influencia colectiva" (Bernstein y Cashore 2012, 603). Durante los procesos en los que los actores e instituciones internacionales pretenden influir en los resultados políticos nacionales, a través de las mencionadas vías de influencia y de acuerdo con los objetivos formales de los regimenes internacionales, se despliegan una plétora de opciones formales e informales para que los actores individuales las adapten a sus intereses y preferencias. Esto incluye opciones durante el establecimiento de la agenda política, en la traducción de los objetivos e instrumentos internacionales a los nacionales, así como en el espacio de decisión administrativa durante la implementación nacional (Giessen en prensa). Este fenomeno impulsado por los intereses de los actores nacionales, predominantemente por las administraciones públicas encargadas de implementar regímenes específicos en el territorio de su país, ha sido descrito como personalizaciones de los regímenes internacionales, de las políticas resultantes, así como de sus consecuencias políticas (Thomann 2015, Giessen en prensa). En este contexto, los usuarios nacionales de los regímenes internacionales y sus políticas tienen un espacio de decisión para elegir qué elementos de una institución internacional pretenden aplicar a nivel nacional, así como con qué rigor, densidad de instrumentos y, lo que es más importante, en qué direcciones (McDermott et al. 2010, Giessen en prensa). Tal es así, que estas personalizaciones no siempre apoyan la dirección política hacia los objetivos del régimen internacional sino que también pueden obstruirla (Burns 2016, Giessen en prensa). Este nuevo enfoque de vías de influencia fue utilizado por diversos autores para analizar la relevancia del regimen forestal internacional, o alguno de sus componentes, en el cambio de la política forestal en diferentes países. Algunos de estos estudios se centraron en una sola vía de influencia, como Gale y Cadman (2014), que analizaron cómo el concepto de manejo forestal sustentable y el proceso de Montreal resultante se implementaron en Canadá, mediante la vía de las normas y el discurso internacionales, siguiendo los intereses de los actores nacionales y sus redes. Por su lado Cashore y Stone (2012) analizaron la influencia de los mecanismos de mercado como la certificación forestal y los sistemas de verificación de la legalidad de la madera en el sudeste asiático. Otros estudios han tratado de explicar cómo se producen las influencias internacionales a través de las cuatro vías simultaneamente. Lindstad (2015) analizó las influencias internacionales sobre los cambios en la protección de los bosques y las políticas climáticas relacionadas con los bosques en Noruega. Wibowo (2015) analizó las consecuencias nacionales de influencias internacionales en REDD+ y la política de certificación forestal en Indonesia. Arts et al. (2013) analizaron las influencias del nivel mundial y de la Unión Europea en los procesos políticos nacionales en diversos países de Europa, observando que la vía de acceso directo no era muy relevante en estos países. Si bien Bernstein y Cashore (2012) en su concepción inicial del enfoque de vías de influencia proponen que las normas y el discurso son una vía independiente, Burns y Giessen (2016) argumentan que más bien se trata de una etapa previa que prepara el camino para que se produzca cualquiera de las otras tres vías de influencia. Como ejemplo se puede obervar el discurso a nivel internacional que introduce el concepto de "manejo forestal sustentable" que dio paso a la creación de una vía de mercado a través de los sistemas de certificación forestal (Hogl et al. 2009, Burns 2016), o más recientemente el uso de la “bioeconomía” como concepto utilizado para fomentar la producción forestal (Pülzl Mijailoff et al. inédito) En el caso de Argentina, Burns y Giessen (2014) identificaron que en el año 2013 siete elementos del regimen forestal internacional eran relevantes en el país. Estos elementos, muchos de los cuales siguen viegentes en la actualidad, son el cambio climático y los bosques (ver capítulo Cambio climatico), la biodiversidad forestal (ver capítulo paisaje), las iniciativas políticas regionales (ver capítulo de C&I), los sistemas de certificación forestal (ver capítulo certificación), la desertificación y los bosques, las disputas bilaterales relacionadas con los bosques y el apoyo de las organizaciones internacionales, como por ejemplo el Banco Mundial o la FAO. Los elementos internacionales relevantes identificados en Argentina no fueron los mismos que los encontrados en estudios similares realizados en Indonesia (Wibowo 2015) y Bangladesh (Rahman y Giessen 2014) aunque se observaron algunas similitudes. Mientras que en los tres países el cambio climático fue un tema relevante, la certificación forestal sólo se desmarcó como tema en Argentina e Indonesia estando ausente en Bangladesh. Del mismo modo, la biodiversidad forestal se observó como un problema en Argentina y Bangladesh, pero no en Indonesia (Burns y Giessen 2014, Rahman y Giessen 2014, Wibowo 2015). Las diferencias encontradas en los diferentes países se pueden explicar por diferentes factores, incluyendo los diferentes contextos ecológicos nacionales. Sin embargo, son los actores nacionales y sus intereses los que principalmente determinan que elementos del regimen forestal internacional adquieren relevancia en los distintos países. Para llegar a ser influyente, un tema político debe incluirse en la agenda y esto se logra mediante las posiciones públicas de los actores nacionales involucrados basadas en sus intereses (Krott 2005). Mientras que las posiciones públicas opuestas de los diferentes actores hacia un tema determinan qué temas se hacen relevantes en un país, es el interés de los actores más poderosos el que determina qué temas se implementan activamente y cómo (detallaremos sobre los intereses y el poder de los actores en el capítulo xx). En los casos en los que los intereses de los actores nacionales más poderosos se contraponen con los objetivos formales de algún elemento del régimen internacional, estos elementos suelen ser bloqueados. Un ejemplo de este bloqueo puede observarse en el caso de la biodiversidad forestal en Argentina, identificada como uno de los principales elementos del regimen forestal internacional. Si bien Argentina aprobó el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) mediante una ley nacional y creó un comité dentro de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (ahora Ministerio) para dar seguimiento al convenio, desarrollando una estrategia nacional sobre diversidad biológica, el país no ha aprobado el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología. Una explicación de esta decisión puede encontrarse en el hecho de que Argentina es uno de los principales productores mundiales de organismos genéticamente modificados, ocupando el segundo lugar en el mundo en 2006. Por ello, la mayoría de los sectores agrícolas privados, se opusieron a la ratificación de este Protocolo (Burns y Giessen 2014, Burns 2016). Las definiciones y los objetivos númericos como símbolos A lo largo de este capítulo hemos mencionado un gran número de iniciativas internacionales, 41 hasta el año 2014 según Rodríguez Fernandez-Blanco et al (2019), que de alguna manera buscan influenciar en el estado y manejo de los bosques a nivel global. Sin embargo, no todas estas inicitativas se refieren a lo mismo cuando definen a los bosques y esas diferencias no son casuales ni triviales. Detras de toda definición existe un proceso político entre los actores involucrados y sus intereses. Una de las definiciones de bosques más utilizadas es la de la FAO, que a fines de las decada de 1990, y tras largas negociaciones estableció que el término bosque: “incluye a los bosques naturales y las plantaciones forestales. Se utiliza para referirse a la tierra con una cubierta de dosel de árboles de más del 10% y una superficie de más de 0,5 ha. Los bosques se determinan tanto por la presencia de árboles como por la ausencia de otros usos del suelo predominantes. Los árboles deben poder alcanzar una altura mínima de 5 m. Los rodales jóvenes que aún no han alcanzado una densidad de copas del 10 por ciento y una altura de los árboles de 5 m, pero que se espera que lo hagan, se incluyen en la categoría de bosques, al igual que las zonas no pobladas temporalmente. El término incluye los bosques utilizados con fines de producción, protección, uso múltiple o conservación (es decir, los bosques de los parques nacionales, las reservas naturales y otras zonas protegidas), así como las masas forestales en tierras agrícolas (por ejemplo, cortavientos y cinturones de protección de árboles con una anchura superior a 20 m), y las plantaciones de madera de caucho y las masas de alcornoques. El término excluye específicamente los rodales de árboles establecidos principalmente para la producción agrícola, por ejemplo las plantaciones de árboles frutales. También excluye los árboles plantados en sistemas agroforestales“(FAO 2000, Apéndice 2). Anteriormente, la FAO utilizaba otra definición que establecía como requisito mínimo una cobertura del dosel del 20%, una altura de 7 m y una superficie mínima de 1 ha (Arts 2021). Este cambio en la definición resultó en un aumento de 300 millones de hectareas en las estimaciones de superficie mundial de bosque entre 1990 y 2000, casi un 10% más (Chazdon et al 2016). La Convención Marco sobre el Cambio Climático (UNFCC 2001) es un poco má ambigua en su definición de bosque: “superficie mínima de tierras de entre 0,5 y 1,0 hectáreas (ha) con una cubierta de copas (o una densidad de población equivalente) que excede del 10 al 30% y con árboles que pueden alcanzar una altura mínima de entre 2 y 5 metros (m) a su madurez in situ. Un bosque puede consistir en formaciones forestales densas, donde los árboles de diversas alturas y el sotobosque cubren una proporción considerable del terreno, o bien en una masa boscosa clara. Se consideran bosques también las masas forestales naturales y todas las plantaciones jóvenes que aún no han alcanzado una densidad de copas de entre el 10 y el 30% o una altura de los árboles de entre 2 y 5 m, así como las superficies que normalmente forman parte de la zona boscosa pero carecen temporalmente de población forestal a consecuencia de la intervención humana, por ejemplo de la explotación, o de causas naturales, pero que se espera vuelvan a convertirse en bosque”. Esta definición permite que cada país miembro de la convención establezca sus criterios numéricos dentro de los rangos definidos dando lugar a diferencias entre países. El CDB en cambio, bansandose principalmente en la definición de la FAO, establece que “un bosque es una superficie de tierra de más de 0,5 ha, con una cubierta de dosel de más del 10%, que no está principalmente bajo uso agrícola u otro uso específico de la tierra no forestal. En el caso de los bosques jóvenes o de las regiones donde el crecimiento de los árboles está limitado por el clima, los árboles deben ser capaces de alcanzar una altura de 5 m in situ, y de cumplir el requisito de la cobertura del dosel” (CDB 2006). Las diversas definiciones de bosque influyen sobre las decisiones y las políticas forestales que, en última instancia, determinan el destino de los bosques y de las personas que dependen de ellos para su sustento, servicios y productos (Chazdon et al 2016). De esta manera, el uso de definiciones por parte de los actores es un instrumento de política muy poderoso, que pueden utilizarlas tanto para mejorar su estado territorial como para evitar cambios. En este contexto, las definiciones pueden utilizarse como símbolos. Estos símbolos no indican un significado especial; sino que indican el miedo a los peligros inminentes y/o la esperanza de una solución y, por tanto, tienen un fuerte impacto en la aceptación de un programa político (Edelman 1990 en Krott, 2005). Asi como las definiciones pueden representar símbolos, lo mismo ocurre con el establecimiento de objetivos númericos. De acuerdo con la teoría de la política simbólica de Edelman (1990), los números tienen dos significados: sustancial y simbólico. Los números pueden dar información sustancial sólo en la medida en que la unidad que cuentan esté claramente definida. Si no existe tal definición, los números siguen pareciendo información sustancial, pero no se pueden ajustar a una situación empírica. No obstante, tienen una función simbólica, dando la impresión de competencia y objetivos claros en público. El lenguaje simbólico, como por ejemplo el uso de metas numéricas, deja más espacio de decisión a los actores poderosos y ofrece procesos de implementación flexibles (Logmani-Aßmann et al. 2021). Un ejemplo del uso de objetivos númericos sin definiciones concretas como símbolos se puede ver en el CDB. En el 2010, en el marco de la Conferencia de las Partes (COP) número 10 llevada a cabo en Aichi, Japón, los países miembros del CBD, acordaron un conjunto de 20 metas, agrupadas en cinco objetivos estratégicos para hacer frente a la pérdida de biodiversidad global. Aunque estas Metas de Aichi, como se las conocen, son globales, los países miembro acordaron traducirlas a contextos nacionales y subnacionales. En este proceso de traducción, cada país era libre de interpretar estos amplios objetivos globales y adaptarlos como lo consideren oportuno (Logmani-Aßmann et al 2021). Entre las 20 metas, la meta 11 establece que “para el 2020, al menos el 17 por ciento de las zonas terrestres y de aguas continentales y el 10 por ciento de las zonas marinas y costeras, especialmente aquellas de particular importancia para la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas, se conservan por medio de sistemas de áreas protegidas administrados de manera eficaz y equitativa, ecológicamente representativos y bien conectados y otras medidas de conservación eficaces basadas en áreas, y están integradas en los paisajes terrestres y marinos más amplios” (CDB 2010). En esencia, esta meta implica reservar grandes áreas representativas y ecológicamente funcionales con fines de conservación, implementando un manejo adaptativo. Como resultado, tierras que antes podían manejarse para producción de bienes, debían orientarse a la conservación, lo que en el caso de los bosques implica alejarse de, por ejemplo, la producción de madera. Aunque las metas de Aichi establecen objetivos numéricos claros, los compromisos asumidos en el marco del CDB dejan deliberadamente abiertas opciones críticas para las decisiones de política nacional (Buchanan et al. 2020, Logmani-Aßmann et al. 2021). En el ámbito de la política forestal, la meta 11 de Aichi ha renovado intensos debates sobre la reserva de tierras, incluyendo que superficie forestal nacional debe reservarse para la conservación de la biodiversidad. Logmani-Aßmann et al. (2021) analizaron como se implementó la meta 11 de Aichi en Suecia y Alemania. En el caso de Alemania, tras adoptar una “Estrategia Nacional de Diversidad Biológica" en noviembre de 2007, el país se propuso reservar el 5% de las 11,4 millones de hectáreas de bosque para el 2020, así como el 10% de los bosques públicos. Esta definición ambigua no dejaba claramente establecido si el 5% correspondía a tierras estatales o privadas y esa ambigüedad desencadeno en un conflicto entre el sector ambiental del país y el sector forestal. La principal discusión en este marco se vinculó con la inclusión en el calculo del 5% de las áreas voluntarias de reservas en los bosques privados, vinculadas a los requerimientos de los programas de certificación como FSC. Si bien estas areas cumplen la condición de quedar excluidas de la producción y el manejo, al ser reservas voluntarias no tienen el status formal de areas protegidas. Suecia por su lado, en el marco de las Metas de Aichi, propuso que el 20% de la superficie terrestre y de agua dulce de Suecia estuviese bajo algun tipo de protección, ya sea voluntaria o formal, para el año 2020 (Logmani-Aßmann et al. 2021). Aunque ambos países establecieron metas numéricas (garantizar reservas forestales equivalente al 5% de la superficie de bosque en Alemania y al 20% en Suecia) como objetivos de protección forestal, ninguna de estas estrategias nacionales especificó si este porcentaje se refería a tierras forestales productivas o improductivas o a tipos de hábitat específicos, como su representatividad y funcionalidad a escala de fragmento y de paisaje. Sin embargo, esta distinción puede tener efectos significativos en los resultados de la conservación. En consecuencia, los compromisos asumidos en las estrategias nacionales de diversidad biológica, tanto en Alemania como en Suecia, sin definiciones sustanciales, resultan más simbólicos que claros (Krott 2005, Buchanan et al. 2020, Logmani-Aßmann et al. 2021). Debido a la falta de definiciones, la implementación de la meta 11 de Aichi en estos dos países no permite saber si las areas protegidas pertenecen a bosques productivos o improductivos, ni a que tipo de bosque, lo que no permite evaluar cual es la calidad en terminos de biodiversidad. Un trabajo realizado por Buchanan et al. (2020) que buscó evaluar los avances a nivel global en el cumplimiento de las Metas de Aichi, establece que si bien se han logrado avances en relación a la superficie de las áreas protegidas, otros elementos de la Meta 11, fueron calificados como de progreso pobre o limitado. En este sentido, y en el contexto de la falta de definiciones claras, queda en evidencia que la expansión de la superficie global de áreas protegidas no conduce necesariamente a ganancias de biodiversidad (Logmani-Aßmann et al. 2021). Referencias Angst, M, M Fischer. 2020. Identifying Subsystems and Crucial Actors in Water Governance: Analysis of Bipartite Actor—Issue Networks. 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