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Environnement institutionnel et politiques publiques

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Présentation du syllabus

Objectifs de l'enseignement

Cet enseignement ambitionne d'éclaircir l'organisation territoriale de l'état et d'illustrer par des exemples les problématiques institutionnelles liées à la décentralisation et à la déconcentration des politiques publiques.

Comprendre l’organisation territoriale de l’Etat

Identifier les compétences des collectivités territoriales et les problématiques liées

Comprendre les problématiques des acteurs dans le cadre de la territorialisation

Produire une synthèse à partir de son mémoire de recherche

Programme du cours

Séance 1

Séance 2

Séance 3

- Regroupement territorial et métropolisation

- Définition des politiques publiques
intercommunales
- Exercice de synthèse

- Présentation de l’enseignement
- Organisation territoriale de l’état
- Enjeux de la décentralisation
- Exercice de synthèse

- Mobilisation des acteurs de l’intervention sociales à l’échelle du territoire
- Evaluation : Exercice de synthèse

mercredi 2 février
14h30-16h30

vendredi 28 janvier 9h00-11h00

mercredi 9 février
11h00-13h00

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Partie I
Organisation territoriale de l'état

Organisation territoriale de l'État

La réforme administrative est un thème permanent depuis les débuts de la Ve République. L'un des champs privilégiés a été celui des structures de l'administration locale et des rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Histoire

Les réformes territoriales de 1940 à 2015

Depuis l’aube du XXe siècle, le débat sur l’organisation territoriale française porte principalement sur la nécessité d’adapter les structures locales.

deconcentration

La représentation de l'état sur le territoire

Decentralisation

Les collectivités territoriales

Différenciation

Ajuster les politiques locales

Consiste à implanter des autorités administratives représentant l’État dans des circonscriptions administratives locales. Ces autorités sont dépourvues d'autonomie et de personnalité morale.

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Il existe au niveau local des autorités administratives distinctes de l’État (par exemple, communes, métropoles départements, régions, etc.).

On entend par différenciation la capacité d’adaptation de l’organisation et de l’action des collectivités aux particularités de leur territoire




1. Histoire de l'organisation territoriale de l'Etat

1789-1980

1981-2004

2004-2022

La construction d’une République une et indivisible

Les actes I et II de la décentralisation

Actes III de la décentralisation

4 août 1789
La "Nuit du 4 août" met fin aux privilèges des provinces, principautés, villes et communautés d’habitants désormais confondus dans le droit commun des Français. Cette décision consacre l’unité administrative du royaume.


10 août 1871
La loi organise l’élection au suffrage universel du conseil général et son renouvellement par moitié tous les trois ans. Le préfet reste la seule autorité exécutive du département.


5 avril 1884
La loi municipale crée un régime juridique uniforme pour toutes les communes de France. La loi prévoit l’élection au suffrage universel du conseil municipal qui est désigné pour une durée de 4 ans et est renouvelable intégralement (en 1929, la durée du mandat municipal est portée à 6 ans) , l’élection du maire par le conseil municipal (sauf à Paris), ce qui fait du maire le premier représentant de la commune, la tutelle du préfet, à la fois sur le maire et sur les actes de la commune. L’article 61 dispose, dans son premier alinéa : "Le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune." Il exprime le principe de la libre administration des collectivités locales.


19 mars 1946
La loi de départementalisation érige les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane en départements d’outre-mer.


14 mars 1964
Institution de vingt et un préfets de région.


31 décembre 1966
Une loi fixe le régime juridique des communautés urbaines. Quatre communautés sont créées : Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg.


5 juillet 1972
Une loi érige la région en établissement public à vocation spécialisée. "Le conseil régional par ses délibérations, le conseil économique et social par ses avis, et le préfet de région par l’instruction des affaires et l’exécution des délibérations, concourent à l’administration de la région".


3 janvier 1979
Institution de la dotation globale de fonctionnement.



16 février 2010
Le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements procède à une vaste réforme de l’administration territoriale de l’État et réduit de façon importante le nombre de directions régionales.


16 décembre 2010
Promulgation de la loi portant réforme des collectivités territoriales (JO du 18). Ce texte prévoit notamment le renforcement de l’intercommunalité, la création d’une nouvelle structure pour les zones urbaines atteignant 500 000 habitants, la "métropole", le remplacement des conseillers généraux et des conseillers régionaux par un conseiller territorial. Celui-ci, élu au scrutin majoritaire à deux tours au niveau du canton, siégera dans l’instance délibérante du département et dans celle de la région.


7 août 2015
Promulgation de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). La loi confie de nouvelles compétences aux régions, elle supprime la clause générale de compétence pour les départements et les régions.


12 juin 2019

Clarification des répartitions des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, réorganiser les services déconcentrés. La réorganisation des services déconcentrés visent à "mieux exercer les missions prioritaires du Gouvernement et renforcer les services responsables" et à rendre le service au plus près des usagers.


2-10 juillet 1981

Transformation des régions en collectivités territoriales, élection des conseils régionaux au suffrage universel, suppression de la tutelle exercée a priori sur les communes, les départements et les régions (à l’exception de Paris), réduction de la compétence des préfets, dégagement de ressources fiscales propres.


10 mai 1982
Décrets relatifs aux pouvoirs des commissaires de la République et à l’action des services et organismes publics de l’Etat dans les départements et régions : les Préfets prennent le titre de commissaires de la République ; transmission du pouvoir exécutif aux présidents élus ; déconcentration du pouvoir central au profit des commissaires de la République, seuls autorisés à engager les dépenses de l’Etat (JO n° 109).


9 janvier 1983
Loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat (JO n° 7).


1er juillet 1992
Décret portant charte de la déconcentration. Celle-ci devient la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l’État.


17 août 2004
Parution au Journal officiel de la loi 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. La loi énumère l’ensemble des compétences transférées par l’Etat aux collectivités locales. L’entrée en vigueur des transferts de compétences est fixée au 1er janvier 2005.



Organisation territoriale de l'État

La réforme administrative est un thème permanent depuis les débuts de la Ve République. L'un des champs privilégiés a été celui des structures de l'administration locale et des rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Histoire

Les réformes territoriales de 1940 à 2015

Depuis l’aube du XXe siècle, le débat sur l’organisation territoriale française porte principalement sur la nécessité d’adapter les structures locales.

deconcentration

La représentation de l'état sur le territoire

Decentralisation

Les collectivités territoriales

Différenciation

Ajuster les politiques locales

Consiste à implanter des autorités administratives représentant l’État dans des circonscriptions administratives locales. Ces autorités sont dépourvues d'autonomie et de personnalité morale.

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Il existe au niveau local des autorités administratives distinctes de l’État (par exemple, communes, métropoles départements, régions, etc.).

On entend par différenciation la capacité d’adaptation de l’organisation et de l’action des collectivités aux particularités de leur territoire



2. Déconcentration

Organisation territoriale de l'État

La réforme administrative est un thème permanent depuis les débuts de la Ve République. L'un des champs privilégiés a été celui des structures de l'administration locale et des rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Histoire

Les réformes territoriales de 1940 à 2015

Depuis l’aube du XXe siècle, le débat sur l’organisation territoriale française porte principalement sur la nécessité d’adapter les structures locales.

deconcentration

La représentation de l'état sur le territoire

Decentralisation

Les collectivités territoriales

Différenciation

Ajuster les politiques locales

Consiste à implanter des autorités administratives représentant l’État dans des circonscriptions administratives locales. Ces autorités sont dépourvues d'autonomie et de personnalité morale.

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Il existe au niveau local des autorités administratives distinctes de l’État (par exemple, communes, métropoles départements, régions, etc.).

On entend par différenciation la capacité d’adaptation de l’organisation et de l’action des collectivités aux particularités de leur territoire

3. Décentralisation

Communes

Departements

Régions

Collectivités d'outres-mer

Compétences : urbanisme, logement, environnement, gestion des écoles préélémentaires et élémentaires.

Compétences : Action sociale (enfance, personnes handicapées, personnes âgées, revenu de solidarité active), infrastructures (ports, aérodromes, routes départementales), gestion des collèges, aide aux communes ;

Compétences : développement économique, aménagement du territoire, transports non urbains, gestion des lycées, formation professionnelle.

Les compétences de chacune des COM sont fixées par leur statut spécifique

+INFO

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Collectivités à statut particulier

Les compétences de chacune des CSP ( sont fixées par leur statut spécifique

"Ut wisi enim ad minim veniam, quis nostrud exenisl ut aliquip ex commodo"

Organisation territoriale de l'État

La réforme administrative est un thème permanent depuis les débuts de la Ve République. L'un des champs privilégiés a été celui des structures de l'administration locale et des rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Histoire

Les réformes territoriales de 1940 à 2015

Depuis l’aube du XXe siècle, le débat sur l’organisation territoriale française porte principalement sur la nécessité d’adapter les structures locales.

deconcentration

La représentation de l'état sur le territoire

Decentralisation

Les collectivités territoriales

Différenciation

Ajuster les politiques locales

Consiste à implanter des autorités administratives représentant l’État dans des circonscriptions administratives locales. Ces autorités sont dépourvues d'autonomie et de personnalité morale.

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Il existe au niveau local des autorités administratives distinctes de l’État (par exemple, communes, métropoles départements, régions, etc.).

On entend par différenciation la capacité d’adaptation de l’organisation et de l’action des collectivités aux particularités de leur territoire

Le principe de différenciation


En novembre 2017, le Président Macron a déclaré vouloir conférer aux collectivités territoriales une capacité inédite de différenciation, c’est-à-dire renforcer la faculté d’adaptation des règles aux territoires. A la différence du processus de décentralisation, cette démarche vise moins à renforcer les compétences des collectivités qu’à leur assurer des marges d’action afin de répondre aux enjeux qui leur sont propres.


Le projet de loi organique relatif à l’expérimentation par les collectivités territoriales présenté en juillet 2020, s’inscrit dans cette approche. Il vise à simplifier les conditions de mise en œuvre des expérimentations territoriales, qui concrétiseraient le principe de différenciation.

Partie II
Intercommunalité et Métropolisation

Intercommunalités
Métropolisation

En application des lois votées dans les années 2010, le paysage territorial de la france se trouve bouleversé. aux fusions entraînant la suppression de neuf régions s’est ajoutée l’obligation pour les communes de se réunir dans des inter-communalités plus vastes, regroupant parfois jusqu’à plus de cent communes.

Une nouvelle construction territoriale décidée d’en-haut

Définition des intercommunalités

La constitution d’intercommunalités « xxl » et « superxxl »

Un bouleversement problématique

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Une nouvelle construction territoriale décidée d’en-haut

1999

2010

2015

2015-2017

Loi "Chevênement"

La loi de réforme des collectivités territoriales

La loi NOTRe

Bouleversement territorial

La loi de réforme des collectivités territoriales 2010


En décembre 2010, la loi de réforme des collectivités territoriales rend obligatoire l’adhésion de toutes les communes à une intercommunalité à périmètre fixeimposant un seuil minimum de 5 000 habitants. Cette loi donne lieu à environ 250 modifications de périmètres d’intercommunalités entre 2012 et 2014.

Loi dite « Chevènement » de 1999


Depuis la loi dite « Chevènement » de 1999, les communes ont été très incitées à transférer certaines de leurs compétences dans des ensembles juridiques intitulés établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP), ici dénommés intercommunalités.


Il en est résulté le développement de nouvelles structures intercommunales. En réalité, l’intercommunalité est une pratique appliquée depuis 1890, mais auparavant selon des règles au libre choix des communes, donc non contraintes ou stimulées par la loi.

Le bouleversement territorial


Le bouleversement territorial des années 2015 à 2017 aboutit à la disparition de près de 40 % (- 796) du nombre total des intercommunalités, les faisant passer de 2 063 à 1 266.


La loi NOTRe 2015


La loi NOTRe décide l’extension des périmètres des intercommunalités en triplant leur nombre minimum d’habitants, fixant le seuil à au moins 15 000 habitants. Toutefois, ce seuil est susceptible d’adaptation, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants, pour des raisons de faible densité.

Définition des intercommunalités

Communauté de communes

Communauté d'agglomération

Communauté urbaine

Métropole

Le seuil nécessaire est fixé à 15 000 habitants, sauf dans les espaces ruraux à très faible densité.

C'est un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave autour d'une ou plusieurs communes-centres de plus de 15 000 habitants.

C'est un ensemble de plus de 250 000 habitants

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L’intercommunalité désigne le groupement "volontaire" de communes au sein d’établissements publics pour la mise en commun d’une ou plusieurs compétences.

C'est un ensemble de plus de 400 000 habitants

La communauté de communes


Créée par la loi de 1992, elle exerce de plein droit, à la place des communes membres, des compétences obligatoires relevant de l'aménagement de l'espace et du développement économique.

Ses compétences optionnelles relèvent d'au moins un des groupes suivants : environnement, logement/cadre de vie, voirie, équipements culturels et sportifs, d'enseignement préélémentaire et élémentaire (et les équipements cultuels en Alsace-Moselle).


Depuis la loi NOTRe de 2015, les communautés de communes ont des compétences obligatoires étendues, notamment l’adoption d’un PLUI (plan local d’urbanisme intercommunal), la collecte et le traitement des déchets et l’adduction d’eau.



La communauté d'agglomération

Les compétences obligatoires de la communauté d'agglomération sont au nombre de six : développement économique, aménagement de l'espace communautaire, transports urbains, équilibre social de l'habitat, politique de la ville et gestion des milieux aquatiques et du risque inondation.


La communauté d'agglomération doit en outre exercer trois des compétences optionnelles suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, cadre de vie, équipements culturels et sportifs (ainsi que les bâtiments du culte en Alsace-Moselle). Elle perçoit la TPU et le produit du "versement transport ".



La communauté urbaine


instituée par la loi de 1966 pour gérer les agglomérations, c'est un EPCI regroupant plusieurs communes, d'un seul tenant et sans enclave. Ce fut longtemps, avant l’institution des métropoles, l’échelon le plus approfondi de coopération intercommunale. La loi de 1999 prévoit que toute nouvelle communauté urbaine doit comprendre à sa création au moins 500 000 habitants, mais ce seuil a été abaissé à 450 000, puis à 250 000 habitants avec la loi MATPAM de 2014. Elles sont 14 en 2022 : Alençon, Angers, Arras, Besançon, Caen Dunkerque, Le Creusot-Montceau, Le Havre, Le Mans, Limoges, « Grand Paris Seine et Oise », Perpignan, Poitiers et Reims.




Les métropoles


Une métropole est un EPCI à fiscalité propre qui associe plusieurs communes, d'un seul tenant et sans enclave, dans le but d'élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire.


C'est la loi du 16 décembre 2010 qui a créé cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).


Peuvent devenir des métropoles les EPCI qui forment un ensemble de 400 000 habitants à la date de création, ainsi que les communautés urbaines créées par la loi de 1966.


La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain a élargi la possibilité de transformation en métropole à tous les EPCI de plus de 400 000 habitants, à ceux qui sont centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants et ceux de plus de 250 000 habitants ou comprenant dans leur périmètre, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de région, centres d’une zone d’emplois de plus de 500 000 habitants.


La loi MAPTAM organise le transfert aux métropoles de compétences renforcées dans les domaines suivants :


  • développement et aménagement économique, social et culturel ;
  • aménagement de l’espace métropolitain ;
  • politique locale de l’habitat ;
  • politique de la ville ;
  • gestion des services d’intérêt collectif ;
  • protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie.





Les intercommunalités par catégories juridiques 2017

Source : DGCL, BANATIC mise à jour le 01/10/2017.

Problématiques bouleversement territorial

Poids démographique plus important, notamment du fait de la création de régions élargies

Une meilleure capacité financière et fiscale en dépit de la diminution des dotations financières de l’État

Réaliser des économies d’échelle

Rationaliser les services et assurer une meilleure qualité

Objectifs

Problématiques bouleversement territorial

La question de la gestion de la proximité dans des intercommunalités de grande taille en population et/ou en superficie, sachant que 59 intercommunalités de France métropolitaine s’étendent sur plus de 1 000 km²

Des divergences possibles entre besoins urbains et ruraux (grands équipements versus services de proximité)

La question de représentation des communes et de l’implication des maires

Le risque de moindre implication des citoyens dans la vie de leur territoire et de hausse des taux d’abstention aux élections locales, en particulier dans les territoires péri-phériques, comme cela se constate dans d’autres pays

Problématiques

Métropolisation

un processus mondial différencié

La métropolisation peut être définie comme le processus d’apparition et de développement de métropoles. Une métropole est une agglomération de grande taille qui concentre un nombre élevé de personnes et d’activités (économiques, politiques, culturelles, etc.), organise sa région autour d’elle et relie cette région au reste du monde.

Partie III
Territorialisation des politiques sociales

Tensions entre protection sociale et disqualification sociale

Systeme de traitement de la pauvreté

La politique de la ville comme laboratoire

Le ciblage et le zonage des territoires

les systèmes d’acteurs locaux et le contractualisme

Contractualisation politiques sociales


Les politiques publiques s’en trouvent nettement infléchies dans le sens d’une extension du champ et des pratiques de l’appel d’offres concurrentiel.

Ainsi, le contractualisme libéral généralisé se substitue à une solidarité organique, cette substitution se traduit par l’individualisation des droits combinée à une gestion des stocks de populations en difficulté. Il s’agit bien là aussi d’une modalité de contrôle social.


- Le quartier comme construction sociale

- Multiplication des échelons territoriaux pour l'action publique

Enjeux d'echelle

Problématiques démocratique

Légitimité politique et contrôle démocratique


L’axe de légitimité du politique, initialement fondé sur la souveraineté populaire, est déplacé vers la concertation des « parties prenantes », dans lesquelles des acteurs privés, porteurs d’enjeux différents et pesant des poids radicalement inégaux, ont toute la place pour faire valoir leurs intérêts particuliers, quelle qu’en soit l’utilité sociale.


Autant de tendances qui ont entraîné dans leur sillon une crise majeure de la représentation et de la confiance dans la capacité des institutions à défendre l’intérêt collectif et la justice sociale.

Efficacité de l'empilement des politiques

L'empilement territoriale :


Dans l’ensemble, la réforme territoriale suscite donc une lecture flottante de l’évolution du pilotage de l’action sociale, du périmètre d’intervention du département et de son rôle d’assembleur des politiques de solidarité.

Elle maintient une certaine forme d’ambiguïté sur la place du département entre la montée en charge des grandes régions et surtout la consolidation des pouvoirs locaux intercommunaux et métropolitains.


Questions politiques

Orientation des politiques sociales

Compétences et pouvoir d'agir


La définition des compétences entre les différents échelons territoriaux cantonne le département dans des politiques curatives, les solutions politiques se prenant ailleurs (ex: politiques de l'emploi, politiques d'accueils etc.).

Mise en concurrence des Acteurs

La concurrence et la standardisation


Le jeu concurrentiel induit une standardisation des formats d’intervention. Par le truchement des cahiers des charges qui impliquent une définition en amont des situations à traiter et des modes d’action, nous sommes dans une logique « top/down » qui induit subrepticement – voire explicitement dans certains cas – des standards d’intervention classés par publics, par problématiques, par types de réponse, etc.


L'uniformité


la mise en concurrence tend à réduire l’originalité de ce travail avec et pour autrui en une prestation. La notion de prestation porte à croire que tout problème trouve réponse dans une forme d’action qui peut être reproduite sur les mêmes causes quelles que soient les différences de contextes, d’acteurs ou de perceptions.


Rupture d'alliance


La concurrence génère des ruptures d’alliance entre les acteurs. Elle tend en effet à opposer les opérateurs dans une compétition qui peut aller jusqu’à rompre des liens, là où il faudrait rester alliés dans un projet commun qui dépasse chaque protagoniste.


Technicisation


Les démarches concurrentielles, avec leur guirlande de protocoles et de cahiers des charges, rabattent le travail social dans le périmètre étroit de sa seule dimension technique. La question politique disparaît et il ne subsiste plus qu’un objet technique.



L'appauvrissement de la diversité des acteurs


La concurrence, par les formats qu’imposent ses déclinaisons opérationnelles dans le champ social et médico-social, uniformise les réponses sur les territoires. Progressivement s’insinuent des standards qui tendent à apporter les mêmes réponses aux questions semblables sans tenir compte des lieux où elles se posent, des cultures où elles se déploient et des personnes qui sont concernées. De plus, la concurrence privilégie les grosses associations qui disposent des outils et des moyens d’ingénierie pour répondre aux appels à projets ou aux appels d’offres.


Dé-térritorialisation


La concurrence déterritorialise l’intervention en permettant notamment à des acteurs venus d’ailleurs de s’implanter. La concurrence génère des organisations hors-sol, capables d’intervenir en n’importe quel lieu, sans tenir compte de leurs appartenances initiales ni des forces vives déjà présentes dans le territoire et qui participent à sa structuration. La tendance s’inverse : c’est le territoire qui devient une ressource à consommer par l’association.